Fernando Henrique Cardoso foi o único entre os presidentes pós-democratização que governou numa realidade em que a União tinha mais poderes que os governos estaduais - agora mais penalizados com os novos cortes nos setores básicos. Mais do que José Sarney, Fernando Collor ou Itamar Franco, ele teve força para impor restrições financeiras aos Estados, até então os mestres da lógica de transferir a conta de seus desmandos administrativos para o governo federal. Fernando Henrique não aproveitou os quatro anos de seu primeiro mandato, todavia, para redefinir o pacto federativo em definitivo e livrar o País do risco de novamente sucumbir à política predatória de suas elites regionais.
Ou o presidente Fernando Henrique faz isso agora ou corre o risco de, como seus antecessores, virar refém das elites estaduais. Se não redesenhar a Federação brasileira, o presidente que mais teve o apoio das elites políticas e econômicas do País pode sofrer um processo de ‘‘sarneyzação’’ (esvaziamento político total) de seu governo a partir do ano 2000, quando essas elites começarão a preparar a sua sucessão.
Esta é a conclusão do cientista político Fernando Abrúcio, autor de ‘‘Os barões da Federação: os governadores e a redemocratização brasileira’’. Abrúcio e o cientista político Valeriano Mendes Ferreira Costa atualizaram suas pesquisas sobre o modelo federativo brasileiro no estudo ‘‘Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro’’, publicado no final do ano passado pela fundação alemã Konrad-Adenauer-Stiftung.
Na vida brasileira, o poder federal apenas conseguiu sobrepor-se aos estaduais em períodos autoritários. Foi assim na história recente. As elites estaduais apenas começaram a retomar poder na crise dos governos militares. Foi aí que começou uma conta de dívidas que se acumulou no decorrer dos anos, tornou-se impagável após o Plano Real e hoje praticamente quebrou os Estados. ‘‘Quanto maior a crise dos governos autoritários pós-64, mais o poder central cedeu para os Estados’’, analisa Abrúcio.
Em 1975, o governo militar, que até então havia imposto um rigoroso controle sobre os Estados, facilitou a contratação de empréstimos externos pelas estatais estaduais. Daí começou a acumular-se, por exemplo, a volumosa dívida paulista. A partir de 1982, quando a oposição ganhou 10 dos então 22 Estados da Federação e ameaçou o poder político do governo autoritário, iniciou-se uma barganha política cuja tradução final foi os R$ 97 bilhões de dívidas acumuladas até 1995. ‘‘Após as eleições, os governadores de oposição, e também os de situação, aproveitaram o enfraquecimento da União para barganhar poder’’, lembra o cientista político.
Os governadores da leva de 1982 tiveram um papel importante na democratização do País - os de oposição e os de situação participaram do movimento das diretas e posteriomente ajudaram a eleição de um civil no Colégio Eleitoral dos militares. ‘‘Sem os governadores a democracia seria mais difícil, mas eles também inauguraram uma ordem política não-republicana e financeiramente irresponsável’’, afirma.
No governo do presidente José Sarney (1985-1989), os governadores fortaleceram o seu poder valendo-se do enfraquecimento do governo federal, sacudido por uma grave crise financeira. ‘‘A Constituição de 1988 foi uma vitória para os Estados, que conseguiram autonomia na arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS), o que mais se recolhe nesse País’’, diz Abrúcio. Entre 1982 e 1994, os governos estaduais ainda tiveram sob seu controle os bancos estaduais, que foram instrumentos políticos nas mãos das elites regionais.
Com essa soma de recursos e de autonomia, os Estados aumentaram as suas despesas sem limites, contando também com a ajuda da inflação, que permitia maquiar a desordem financeira. Sarney, um presidente com pouca legitimidade - eleito como vice de uma eleição indireta - sucumbiu a um poder estadual cada vez mais forte.
O presidente seguinte, Fernando Collor, eleito numa eleição solteira - a renovação do Congresso aconteceu apenas no ano seguinte - tentou administrar sem o apoio dos governadores ou dos partidos. A partir de 1991, após a renovação do Congresso, apenas conseguiu aprovar três medidas provisórias. Itamar Franco, que assumiu após o impeachment de Collor, foi salvo pela nomeação de Fernando Henrique para o Ministério da Fazenda. ‘‘Fernando Henrique foi, na verdade, um primeiro ministro, e teve uma enorme habilidade e capacidade de negociação’’, afirma.
Fernando Henrique foi favorecido, como ministro, por uma boa renegociação da dívida externa; um fluxo de capital estrangeiro só comparável ao ocorrido entre 1967 e 1974; pela transparência fiscal permitida por mudanças na estrutura orçamentária feitas no governo Sarney; e por um grande acúmulo de reservas de moeda estrangeira feito pelo ministro de Collor, Marcílio Marques Moreira. Além disso, conseguiu um substancial aumento de arrecadação, com a aprovação do Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF) e de aumentos nas contribuições - todos eles que não entram no bolo tributário dividido com Estados e municípios.
Simultaneamente, os Estados perdiam o ganho inflacionário nos seus orçamentos, com a estabilização da moeda obtido pelo Plano Real. A situação invertia-se: era a União fortalecida financeiramente, contra Estados que mostravam toda a sua fragilidade fiscal. Além disso, Fernando Henrique, candidato a presidente, detinha a força política. ‘‘Foi um momento de união das elites, que ficaram presas a ele porque não queriam a repetição de Collor, nem abrir espaço para que vencesse alguém da esquerda, independente em relação a elas’’, analisa.
A combinação de uma União financeiramente forte e um presidente politicamente estável permitiu que Fernando Henrique impusesse aos Estados, com a imponderável aprovação do Congresso - antes sujeito ao poder das elites locais - de aumento de arrecadação federal em detrimento dos Estados, a Lei Kandir e o fim do sistema financeiro estadual. Foi também a primeira vez, desde 1988, que o governo federal conseguiu impor uma renegociação das dívidas globais dos Estados. ‘‘Até então, ocorreram sete renegociações e o governo federal levou o calote em todas elas’’, observa o cientista político.
Apesar do poder que acumulou, o governo Fernando Henrique cometeu erros que impediram o redesenho da Federação. ‘‘Em primeiro lugar, foi privilegiada uma ótica financeira dos juros e câmbio e pouca importância se deu a políticas fiscais, como a estruturação do sistema tributário nacional’’, opina Abrúcio. Além disso, o governo federal errou no diagnóstico do desajuste fiscal: na verdade, os gastos com pessoal dos Estados foi reduzido ao longo dos anos. O nó fiscal já era o previdenciário: a folha de inativos já tinha um peso enorme sobre as folhas. Além disso, houve uma explosão dos gastos dos Legislativos e Judiciários estaduais sem que ocorresse qualquer forma de controle.
O governo Fernando Henrique, na avaliação de Abrúcio, também pecou pela ausência de um projeto nacional. A União, no período, assumiu a postura neoliberal de não-intervenção nas relações federativas, deixando ampliar-se de forma nefasta para os Estados e para a Federação a guerra fiscal - e omitindo-se de definir o novo Brasil que desejava.
O governo não aproveitou o período de unanimidade para obrigar a repactuação federativa. Após a crise cambial do mês passado, a situação não é tão favorável: o Plano Real quebrou; as eleições levaram para os palácios estaduais governadores que, dessa vez, não devem suas eleições ao Real nem a Fernando Henrique ; e o governo federal certamente perderá mais base de apoio, se não baixar significativamente os juros nos próximos três meses. ‘‘É o momento de maior crise do pacto federativo desde a redemocratização’’, afirma o cientista político. A negociação, nesse momento, é fundamental, mas desde que tenha como referência colocar as relações federativas nos trilhos.
Para isso, é fundamental, segundo Abrúcio, uma reforma tributária para regular o ICMS e acabar com a guerra tributária; assumir uma política de investimentos para o Brasil e fazer uma reforma nos sistemas políticos estaduais. ‘‘Se não for assim, vai ser criada uma situação pior que a anterior: de novo os Estados se tornarão predatórios; e Fernando Henrique vai precisar de um Maílson da Nóbrega para fazer uma política feijão-com-arroz.’’

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