Diz Montesquieu, em seu ‘‘Do Espírito das Leis’’, que ‘‘assim como é necessário virtude numa república, e em uma monarquia, honra, é preciso o medo em um governo despótico’’. Ele se refere aos princípios, vividos como sentimentos coletivos, que constituem as verdadeiras molas (‘‘ressorts’’) impulsionando o movimento interno dos tipos de governo. Se o barão Charles-Louis de Secondat de Montesquieu tivesse escrito sobre o Brasil de nossos dias, poderia identificar o princípio recôndito que rege o movimento suave de nossas instituições políticas?
Seguramente o instituto das medidas provisórias chamaria a atenção do homem que escreveu: ‘‘Toda a vez que na mesma pessoa, ou no mesmo corpo de magistrados, o Poder legislativo é reunido ao poder executivo, não há liberdade’’. Ele veria com alarme o fato de que o presidente da República, nos termos do art. 62 da Constituição, exerce, solitariamente, o poder próprio de uma instituição integrada por 513 deputados e 81 senadores. Ele tem competência para estatuir sobre qualquer assunto urgente e relevante, e seus provimentos terão, de imediato, força de lei.
Examinando melhor o texto de nossa Carta, Montesquieu veria aliviado que, na linha de seus ensinamentos, ela contém contrapesos capazes de impedir que os poderes extraordinários do presidente degenerem em despotismo. De fato, as normas exaradas pelo presidente são apenas provisórias: perdem a eficácia se não são convertidas em lei no prazo de 30 dias. Nada deve escapar ao exame do corpo legislativo. O pressuposto da relevância da situação, e de urgência da medida, longe de defluir do juízo pessoal do presidente, precisa ser compartilhado pelo Congresso.
O Legislativo não se ausenta um só instante do processo: as medidas provisórias devem ser submetidas de imediato à sua apreciação, devendo mesmo ser convocado extraordinariamente se estiver em recesso. Mais ainda, caso a medida provisória seja rejeitada, ou não tenha sido apreciada no prazo de 30 dias, quem diz a última palavra é o Congresso, ao disciplinar as relações jurídicas nascidas sob sua égide. Não haveria nada, pois, que inquietasse nosso barão no repouso que a Providência reserva aos justos.
Acontece que o Congresso Nacional não tem zelado por suas competências: falta-lhe disposição política para resolver, em definitivo, questões sobre as quais o presidente da República, provisoriamente, legisla. Quando me refiro ao Congresso, tenho em vista a sessão conjunta da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Sua paralisia decisória dá origem a um círculo vicioso: edição, perda de validade por descenso de prazo, reedição de medidas provisórias.
O Congresso anula-se como instância decisória, permitindo que os debates, as negociações, a busca de alternativas às decisões do Executivo transcorram mediante o contato direto entre a alta burocracia governamental e os centros de interese organizados na sociedade. Além de abster-se de resolver sobre o mérito do provisório que se perpetua, os congressistas, como regra, permitem que transcorra em branco o prazo que têm para pronunciar-se a respeito dos pressupostos de urgência e relevância que justificariam a edição da medida. Aceitam passivamente a legiferação do presidente sobre muitas matérias que, sendo talvez relevantes, não são tão urgentes assim.
Dirá o leitor que estou sendo unilateral acentuando a responsabilidade da Instituição a que me orgulho de pertencer, e absolvendo o presidente da República por eventuais abusos. É possível. Mas o que me preocupa é menos a culpa e mais a explicação. E se a ação do Executivo pode ser explicada de mil e uma maneiras, inclusive pela tendência de todo o poder a preencher os vazios diante de si. O que é inexplicável é o fato de o Congresso Nacional abdicar de um poder que é seu e que ninguém contesta.
Não posso desconhecer que nosso Parlamento compartilha com as instituições congêneres do mundo inteiro dificuldades objetivas, decorrentes do descompasso entre a premência com que se exigem certas decisões de governo e a natural lentidão com que as casas representativas elaboram leis. A tensão entre representatividade e governabilidade é uma fonte permanente de desafios para quem pretende aprimorar as instituições democráticas.
Propostas de aprimoramento das regras constitucionais no tocante às medidas provisórias não faltam. Há quem deseje suprimí-las. Mas há também quem pretenda circunscrever o âmbito material de sua edição, ou criar regras de procedimentos que impulsionem o Congresso a decidir. Ou ainda, proibir reedições, aumentando-se o prazo de validade para 60 dias.
Mas o ponto decisivo, a meu ver, não está exatamente nas regras, mas na falta de vontade política de reequilibrar a balança entre os poderes. É como se houvesse um acordo tácito capaz de nos levar a uma nova forma de governo, que, dependendo da índole de quem venha a ocupar a Presidência, pode resvalar para o despotismo. Se esse acordo se faz por deliberação, ou por simples acomodação à inércia, não sei.
O fato gritante é que quanto maior apoio parlamentar ao presidente, maior a abstinência congressual em matéria de medidas provisórias. Assim é que o presidente Sarney, a quem o Congresso tornou a vida difícil a ponto de questionar-lhe a legitimidade do mandato, foi o presidente que teve mais medidas provisórias examinadas: das 119 editadas, 119 passam pelo crivo do Congresso. E não é demais lembrar que em 1988 houve eleições municipais e em 1989, presidenciais.
Foi breve a lua-de-mel entre Collor e o Congresso. Ainda assim, das 160 medidas provisórias que editou, 79 foram apreciadas. O índice de apreciação de suas iniciativas beirou os 50%.
Já a base de apoio parlametnar de Itamar Franco e Fernando Henrique pode ser considerada oceânica, continental. Pois bem, das 1.425 medidas provisórias que editaram (ou reeditaram), o Congresso examinou 112, cerca de 8% delas. Com que palavras Montesquieu caracterizaria o espírito desse sistema?
- ALOYSIO NUNES FERREIRA FILHO é deputado federal (PMDB/SP) e presidente da Comissão de Constituição e Justiça da Câmara Federal.

mockup