Cerca de 20 professores e alunos do grupo de pesquisa Jurisdição Constitucional e Controle Abstrato de Constitucionalidade, desenvolvido pelo Núcleo de Pesquisa em Direito e Política do curso de pós-graduação de Direito da Universidade Federal do Paraná (UFPR), está realizando um extenso levantamento cujo principal resultado preliminar é assombroso: mais de 20 mil ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs) foram protocoladas nos tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal após a promulgação da Constituição de 1988.
São ações que questionam a validade de leis municipais com vício na iniciativa, na competência federativa ou no próprio conteúdo da lei. Deputados estaduais foram responsáveis por 3 mil leis cuja constitucionalidade foi ou está sendo questionada no Supremo Tribunal Federal (STF). O número é estimado, já que a maioria dos tribunais não mantém cadastro digital dos processos protocolados até a década de 1990.
O projeto começou há cerca de um ano e meio e deve se prolongar por mais algum tempo, mas, já há conclusões perturbadoras, segundo o coordenador Fabrício Tomio, doutor em Ciências Políticas. Uma delas é que os parlamentares sabem que as normas que propõem e aprovam são inconstitucionais e que perderão a vigência. Optam, no entanto, pelo jogo de cena, para dar ao eleitorado a impressão que são favoráveis àquela medida.

Qual o balanço do projeto até agora?
O que já sabemos é que no período pós 1988 mais de 20 mil de ADIs (é difícil estimar isso porque, em geral, a gente não tem dados antes de 1993 e, na maior parte dos Estados, a gente só tem a partir dos anos 2000) ingressaram nos tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal contra leis municipais. No STF, temos mais de 5 mil ações neste período, sendo que 3 mil são contra leis estaduais.

Qual o número de ADIs no Tribunal de Justiça do Paraná, aprovadas pelos vereadores do Estado?
São mais de mil. O Paraná não é o Estado que mais tem ações. São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul são os Estados com maior número de ADIs.

São números expressivos.
O número de 20 mil ações é assombroso. E é uma estimativa porque a gente só tem uma amostra. Mesmo que a gente trabalhe buscando ter todo o conjunto, nunca é possível, sobretudo porque o processo de informatização do Judiciário é mais recente; alguns Estados há mais tempo que outros e nem todos os Estados organizaram esse passado. Se alguém tentasse fazer esse levantamento de todo o processo, sobretudo da década de 90 para trás, seria necessário fazer todo esse processo de forma documental, nos processos físicos, com um esforço monumental e um custo absurdo. Então este número é uma estimativa até porque a maior parte dos dados que nós temos é de menos de 15 anos pra cá. Raros são os Estados em que os pesquisadores conseguem levantar dados da década de 90.

Poderia haver ainda mais ações, já que nem todas as leis inconstitucionais são questionadas por ADI?
Às vezes, há a lei como "letra morta". Neste caso nem se consegue estimar. Não dá para saber quantas são as leis que sequer são questionadas. Ninguém no grupo ainda trabalhou como essa preocupação. Mas já são perguntas que surge: Qual o perfil do município que acaba sendo objeto dessa norma inconstitucional? No caso do Paraná, quais os municípios que legislam mais dessa forma inconstitucional? Talvez seja porque os prefeitos ingressam mais com ADIs ou porque, de fato, os vereadores tentam legislar mais.

Qual o conteúdo das leis inconstitucionais municipais questionadas por ADI?
Pela amostra que nós temos, uma amostra de mil ações já catalogadas e classificadas, o grupo percebeu que o argumento contrário à lei municipal é de três tipos: dois tratam de vício formal e um de vício material. O primeiro tipo de vício formal, o mais numeroso, é o chamado vício de iniciativa. Leis municipais propostas por vereadores e a lei trata de algum aspecto administrativo ou financeiro do município e o autor da ação direta de inconstitucionalidade, em geral, é o prefeito, porque a Constituição atribuiu ao Executivo a iniciativa para esse tipo de lei, aquelas que criam despesas ou tratam de cargos e funções públicas e assim por diante. O segundo tipo de vício formal trata de competência federativa, ou seja, a Câmara de Vereadores ou o prefeito, mas em geral essas leis sempre partem dos vereadores, propõe lei que trata de matéria que é prerrogativa da União legislar, como regras sobre trânsito, direito penal ou civil, que seria competência exclusiva do Congresso Nacional. A autoria dessas ADIs é mais abrangente: partidos políticos, procuradores de Justiça e prefeitos questionam essas leis nos tribunais. O terceiro tipo, que é muito menos numeroso, é o vício material, que tratam do próprio conteúdo da lei e sobre como ela foi legislada e, neste caso, o autor da ADI, na maioria dos casos, é a Procuradoria de Justiça.

O grupo conseguiu identificar os motivos de tantas leis inconstitucionais? Por que os vereadores insistem neste equívoco e por que, muitas vezes, o prefeito acaba sancionado leis com vícios?
Os motivos não são o objeto no nosso grupo de pesquisa neste momento, mas há outros grupos estudando isso e algumas sugestões para este fenômeno. Existe uma vertente que diz que tem a ver com uma espécie de retorno eleitoral: os vereadores aprovam a lei e normalmente sabem que ela vai ser derrubada, mas sinalizam para o eleitor que desejariam legislar sobre aquilo e mesmo que saibam que a norma perderá vigência com o ingresso da ADI. O prefeito não veta porque sabe que isso vai acontecer no momento seguinte. A segunda vertente inclui a incapacidade de algumas Câmaras do ponto de vista técnico e jurídico que não é capaz de antever essa inconstitucionalidade. Eu tendo a achar que este segundo caso é menos frequente; que de fato o primeiro caso é mais frequente.

Qual o custo dessas leis inconstitucionais?
Há um custo para a tramitação deste processo, seja nos Legislativos seja no Judiciário. Outro efeito, que é muito simular ao que acontece com os deputados estaduais em relação às ADIs julgadas pelo Supremo Tribunal Federal, é que os parlamentares tentam modificar a distribuição de competência legislativa, mas o que se vê desde a Constituição de 1988 é que não teve nenhuma mudança, ao contrário, a maior parte das emendas constitucionais em vez de ampliar competências das Câmaras de Vereadores, na verdade, limitou, tirou competências. E uma consequência disso é a judicialização do processo decisório.
Qual era o objetivo inicial do projeto e foi alcançado?
O objetivo mais geral do projeto, que envolve outros subprojetos, é explicar o processo decisório legislativo no Brasil comparativa a outros países e mesmo internamente. Tem subprojetos que estudam o processo legislativo e este subprojeto que estuda o papel do Judiciário neste processo decisório, que é este papel, vamos chamar de "jurisdição constitucional", que é um tipo de "atuação política", vamos chamar assim, do Judiciário. Não é aquela atuação jurisdicional que a gente conhece, mas uma atuação política porque é uma decisão que participa do processo decisório, do processo de construção legislativa. Queremos entender qual é a abrangência desta jurisdição constitucional do Judiciário.

De que maneira essa judicialização afeta o processo de elaboração de leis?
Há várias conclusões: uma delas é que há uma incapacidade dos legisladores municipais sobre determinadas matérias que eles sabem que são inconstitucionais, conforme a hipótese mais provável; outra situação é o grande esvaziamento da esfera legislativa local e estadual também e obviamente demonstra que vereadores e deputados estaduais gostariam de legislar sobre outros assuntos que eles não têm autonomia, mas essas atribuições estão definidas na Constituição Federal; a terceira conclusão é que o excessivo papel do Judiciário neste tipo de litígio. Eu diria que não é a melhor solução política para este tipo de situação.

Há alternativas?
As alternativas seriam a ampliação da esfera legislativa dos vereadores, o que acho pouco provável que aconteça; ou os vereadores aceitariam seu papel e deixariam de fazer este "jogo de cena" de aprovar leis que eles sabem que não vão ter vigência.

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