O Congresso Nacional aprovou R$ 61 bilhões em emendas parlamentares para 2026 - mais recursos do que todo o montante destinado Programa de Aceleração do Crescimento. Estes recursos são distribuídos não segundo critérios técnicos ou necessidades sociais, mas conforme alinhamento político-eleitoral. Isto não é questão técnica orçamentária. É erosão silenciosa da democracia.

As emendas deixaram de ser um instrumento de ajuste orçamentário para se tornarem um mecanismo permanente de captura eleitoreira do orçamento público. O orçamento da União, que constitucionalmente deveria expressar planejamento, racionalidade administrativa e políticas públicas de alcance geral, passou a operar como um fundo de distribuição política, guiado por conveniências eleitorais individuais e acordos partidários, impedindo uma eficiente gestão do dinheiro público.

Isso afronta diretamente a lógica constitucional do orçamento público, que não é concebido como soma de interesses individuais de deputados, mas como instrumento de realização de objetivos nacionais definidos de forma impessoal e planejada. É clientelismo institucionalizado, transformando o que deveria ser política pública universal em moeda de troca política particularista.

No plano do federalismo, a violação é evidente. A Constituição estabelece uma Federação fundada na autonomia dos municípios e na cooperação racional destes com a União e os Estados, não em relações de dependência e subordinação política. Quando municípios passam a receber recursos federais não conforme critérios técnicos, sociais ou territoriais, mas conforme sua vinculação político-eleitoral a determinados deputados, rompe-se a isonomia federativa.

A pulverização das emendas dificulta o controle, estimula obras de baixo impacto, multiplica projetos inacabados e amplia o risco de desperdício e desvio. Recursos que deveriam atender a políticas públicas estruturantes são fragmentados para fins eleitorais.

Municípios com necessidades equivalentes podem ter destinos opostos – prejudicando a população de um deles: uns recebem recursos para saneamento, saúde ou infraestrutura; outros são ignorados. Não por razões constitucionais ou administrativas, mas por alinhamento político. Isso transforma o federalismo cooperativo em federalismo clientelista, com oferecimento de benefícios direcionados e contrários à igualdade, à impessoalidade e à moralidade administrativa.

Neste desenho orçamentário há ainda uma violação grave da separação de poderes. O Parlamento passou a interferir diretamente na execução do orçamento, condicionando políticas públicas e engessando a atuação administrativa do Executivo. O governo federal deixa de executar um plano de governo legitimado pelo voto e passa a administrar pressões permanentes por liberação do dinheiro para as “bases eleitorais” em troca de apoio legislativo.

Não há debate político, nem escolha da melhor proposta. Libera-se o recurso e obtém-se o voto. Não se libera, e o voto é negado. O critério da racionalidade político-administrativa é substituído pelo interesse eleitoral particular.

Trata-se de chantagem política institucionalizada. A liberação de recursos orçamentários tornou-se moeda de troca para a aprovação de projetos ou simples governabilidade. O orçamento deixa de servir ao interesse público e passa a servir à manutenção de maiorias parlamentares circunstanciais.

No processo eleitoral a afronta constitucional é direta. O sistema de emendas orçamentárias cria vantagem estrutural ilegítima para quem já detém mandato, violando o princípio da igualdade de chances na disputa eleitoral. Parlamentares utilizam a liberação de recursos federais como instrumento de pressão sobre prefeitos, que, em contrapartida, passam a colocar a máquina administrativa municipal a serviço da reeleição desses mesmos parlamentares.

Forma-se um ciclo perverso: recursos públicos alimentam administrações locais; administrações locais operam politicamente em favor de deputados e senadores; estes concorrem à reeleição amparados por estruturas administrativas que não estão disponíveis aos demais candidatos. Quem não ocupa mandato, quem não controla orçamento nem máquina pública, entra na disputa em clara desvantagem.

Isso é incompatível com a democracia constitucional. A Constituição não admite que o poder público, ainda que de forma indireta, seja instrumentalizado para preservar mandatos e dificultar a alternância de poder.

Ser contrário a esta situação não significa negar a importância do Congresso Nacional. Ao contrário. Significa exigir o cumprimento de suas funções constitucionais: legislar, fiscalizar e deliberar sobre o orçamento segundo critérios de racionalidade administrativa e interesse público — não fragmentar recursos em barganhas político-eleitorais, nem utilizar recursos públicos como instrumento de vantagem eleitoral.

Rever o atual modelo de emendas parlamentares não é uma pauta ideológica. É uma exigência constitucional. Enquanto o orçamento público continuar sendo usado como ferramenta de barganha política, chantagem administrativa e perpetuação no poder político institucional, a Constituição seguirá sendo formalmente invocada, mas materialmente desrespeitada.

João Luiz M. Esteves – professor de Direito Constitucional e de Direito Administrativo da Universidade Estadual de Londrina

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