Aprovada recentemente na Câmara dos Deputados, a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) do Orçamento Impositivo, que tramita atualmente no Senado, obriga o governo a liberar as emendas individuais de deputados e senadores até o limite de 1% da receita corrente líquida. Isso significa um montante de até R$ 10 milhões por parlamentar.
A proposta será agora submetida a duas votações em plenário. Defensores apontam que o orçamento impositivo pode acabar com a "discriminação" de parlamentares no momento de empenhar as indicações de cada um, coibindo inclusive a possibilidade de manipulação de emendas de acordo com os interesses do governo federal.
Por outro lado, os críticos alegam que a proposta dará a cada um dos deputados e senadores cerca de R$ 10 milhões (conforme o orçamento do ano anterior), em emendas individuais, para destinação obrigatória de dinheiro para ações tecnicamente duvidosas ou pouco urgentes.
Para o cientista política e professor do curso de Direito da Universidade Federal do Paraná (UFPR), Fabrício Tomio, o grande problema do Orçamento Impositivo é que vai se criar mais um mecanismo de gasto de dinheiro público que não será passível de contingenciamento. "O governo terá que segurar o gasto de outras formas. Ou sai do bolso das pessoas com mais tributação ou literalmente deixa de se fazer um serviço público que estava previsto anteriormente", analisa.
Nas negociações do governo com os parlamentares ainda na Câmara surgiu a possibilidade de obrigação de que 50% das emendas individuais fossem destinadas para ações na área da saúde, mas essa obrigatoriedade não foi aprovado. No Senado assunto vai voltar à tona?
Possivelmente o governo tentou negociar colocando nestas emendas parte dos gastos com saúde que já estavam previstos no orçamento. Isso permitiria que a União segurasse algum custo. Agora não sei se essa discussão era real ou apenas uma forma de tentar constranger a decisão dos deputados. Se de fato foi uma tentativa de bloquear ou pelo menos deixar claro que determinada área será prioritária. É claro que um parlamentar não pode inventar um gasto que esteja fora da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Caso a PEC seja aprovada também no Senado, pode gerar algum impacto no equilíbrio fiscal do governo?
Pode ter efeito. Em algum momento o governo pode decidir não contingenciar seus gastos e criar um deficit. Está previsto na própria LDO que o governo tem uma certa flexibilidade para lançar títulos da dívida para financiar seu deficit. Então o que pode acontecer com o governo é que ele não contingencie da sua parte, execute as emendas parlamentares e cubra isso com mais deficit e, consequentemente, um maior endividamento. Não sou favorável a esta fórmula porque vai gerar mais gasto público de forma equivocada, sem necessariamente torná-lo mais eficiente. Além disso, certamente fragiliza o Estado como um todo em épocas de crise e de contingenciamento.
A proposta não enfraquece de alguma maneira o Executivo frente ao Legislativo?
O Executivo não tinha obrigação de executar o conjunto das emendas, mas obviamente parte delas sempre foi executada, a não ser em situações de crise total. Nesse ponto o governo pode perder poder de barganha com o Congresso. É óbvio que a oposição ganha um pouco mais de recurso porque, normalmente, quando você compara vê que a execução de emendas parlamentares é menor, aquém da média dos deputados da base. O maior problema está na relação do governo ou das lideranças de cada coalizão com os parlamentares desta base. Talvez um dos efeitos é que ocorra uma redução da disciplina partidária dentro dos partidos da base. Por exemplo, parte dos deputados não apoie mais a posição da liderança partidária que, em geral, é pró-governo.
Existe a possibilidade do Orçamento Impositivo, caso aprovado, seja empenhado mas não executado pelo governo?
O risco sempre existe, porque é aquilo que foi empenhado, mas não foi necessariamente executado no ano. Entretanto os próprios parlamentares tentaram se precaver disso e de alguma forma colocaram um limite para evitar a execução no final do ano. O governo não poderá decidir se vai empenhar as emendas ou parte delas em dezembro, por exemplo. Se aprovada, não tenho a menor dúvida que a tendência é que isso também possa se reproduzir entre os Estados, municípios e assim por diante. Não imagino coisa diferente.
A Confederação Nacional dos Municípios (CNM) é contra o Orçamento Impositivo. Segundo a entidade, a proposta não respeita a igualdade entre as cidades, sendo que algumas poderão receber mais recursos que outras que não fazem parte de redutos eleitorais.
Tem um estudo recente que fala sobre o orçamento federal que já demonstra isso, que a execução não é igual para todos. Obviamente os deputados privilegiam os locais de maior importância para eles. Não estou dizendo que todos o façam, mas realmente é frequente. Os locais em que eles concentram votos são privilegiados. Então possivelmente alguns municípios serão mais beneficiados que outros.
De que maneira podemos analisar uma possível aprovação do Orçamento Impositivo? Ela seria positiva para o Brasil?
Te diria que não é o melhor procedimento. Boa parte do crescimento da receita fiscal do Estado brasileiro é justamente o conjunto de gastos compulsórios em que não há nenhuma mobilidade. O grande problema é que vai se criar mais um mecanismo de gasto que não será passível de contingenciamento.
O governo terá que segurar o gasto de outras formas, ou sai do bolso das pessoas com mais tributação ou literalmente deixa de fazer um serviço público que estava previsto anteriormente. Então não sei se estes R$ 10 milhões dão tanta vantagem aos deputados e senadores. Aquilo que parece um ganho imediato, que é não depender mais da execução orçamentária, pode se converter a médio prazo num enorme tiro no pé dos parlamentares. Aumenta a receita fiscal ou para de fazer serviços? Se reduz o gasto com políticas públicas se a demanda é justamente para mais investimentos? Esse é um problema. Então a aparente solução imediata para o deputado na verdade terá um impacto diferente, não necessariamente melhor. Ou vão ocorrer menos serviços, menos obras nas suas bases eleitorais, e ele vai ser responsabilizado por isso; ou uma maior tributação vai acabar incidindo sobre a população, o que também vai gerar cobrança do parlamentar.

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