A reforma tributária e os municípios
Há vários anos vem se consolidando no País a certeza de que precisamos de uma profunda reforma tributária. Temos uma estrutura excessivamente complexa, que favorece toda sorte de sonegação, elisão, evasão e planejamento fiscal, reduzindo as receitas disponíveis para o Poder Público. Por outro lado, o sistema penaliza pesadamente as empresas com impostos em cascata, desfavorecendo a produção brasileira, comparada com as condições de produção e de tratamento tributário em outros países. Isso amarra o crescimento da economia, o que, afinal, resulta em menor arrecadação.
Atualmente há uma multiplicidade de impostos e contribuições administrados paralelamente pelos diferentes níveis de governo. A descentralização das receitas, gerada pela Constituição de 1988 foi positiva, especialmente para Estados e municípios. Na esfera municipal, cresceram as transferências constitucionais, do Fundo de Participação dos Municípios (federal), e do ICMS, (estadual).
No entanto, vários fatores dificultaram a situação tributária dos municípios. Entre eles está o crescimento das despesas. Pressionados pelas carências da população, os municípios assumiram pesadas responsabilidades na prestação de serviços de educação, saúde, transporte coletivo, saneamento e habitação popular.
Os municípios, premidos por essas necessidades, reagiram positivamente em seus esforços de arrecadação, modernizando e tornando mais eficaz sua administração tributária. Há um estudo do BNDES que mostra que a arrecadação própria dos municípios triplicou em valor real entre 88 e 97, sendo superior à de Estados e União.
Na média dos municípios brasileiros, as receitas dependem em cerca de 2/3 de transferências da União e dos Estados, ficando apenas 1/3 por conta da arrecadação própria. Das receitas próprias, que montam a 32,3% das receitas totais, 9,4% vêm do ISS e 7,4%, do IPTU. Das transferências, 63,7% das receitas totais, 30,4% vêm do ICMS; 18,7%, do FPM e 10,6% são transferências voluntárias, negociadas, não impostas pela Constituição.
Há fortes diferenças entre capital e interior. O interior tem uma dependência maior de transferências (74,3%) do que as capitais (43,0%). A participação relativa do FPM é 4 vezes maior no interior. A receita própria das capitais é mais do que o dobro da do interior. A participação do ISS nas capitais é quase 4 vezes a do interior. As operações de crédito são 4 vezes mais utilizadas nas capitais do que no interior.
Para o grande número de municípios dependentes de receitas de transferências é importante que uma reforma tributária não as reduza. Para os municípios de maior porte, de mais de 100 mil ou 200 mil habitantes, as receitas próprias atingem valores decisivos. Não será boa uma reforma tributária que os torne mais dependentes de transferências.
A proposta de reforma tributária mais recente apresentada pelo Ministério da Fazenda é mais avançada que as anteriores e mais favorável aos municípios, mas ainda necessita de alguns ajustes. Pela proposta, que ainda não foi encaminhada formalmente ao Congresso, são eliminados o atual ICMS, o IPI, a Cofins, a CLSS (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido), o PIS/Pasep, entre outros. São criados, para substituí-los, o novo ICMS, federal, arrecadado pelos Estados, e o IS (Imposto Seletivo), federal, sobre alguns produtos e serviços, como cigarros, veículos, combustíveis, energia e telefonia.
O IMF (Imposto sobre Movimentação Financeira), atual CPMF, passa a ser permanente e dedutível de outros tributos federais. Os percentuais de transferências do Imposto de Renda (IR) permanecem como estão, para Estados, municípios e fundos regionais. O Imposto Seletivo submete-se a esses mesmos percentuais. Os percentuais de transferência e critérios de rateio do novo ICMS para os municípios também permanecem como os do atual ICMS.
O novo ICMS passa a ser um imposto da federação, com legislação federal e arrecadação estadual. Do montante que couber ao Estado, 25% irão para seus municípios. O novo ICMS aplica-se sobre bens e serviços.
Na reforma proposta, os municípios continuariam com a mesma competência tributária, podendo instituir, além de taxas e contribuições de melhoria, outros tributos, como Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU). Os municípios também continuariam a participar, nos mesmos percentuais, do produto da arrecadação dos impostos federais e estaduais.
O principal ponto desfavorável aos municípios no novo sistema é a exclusão dos municípios do Fundo de Equalização previsto no projeto, o que lhes pode trazer futuros problemas, no caso de perdas com o novo ICMS. A proposta não oferece garantias do nível de receita disponível atual dos municípios, nada assegurando que, no período de transição, seja-lhes conferido o mesmo tratamento dado aos Estados, apesar de existir uma linha de defesa, de que a compensação a favor dos Estados, via Fundo, consequente e indiretamente beneficiaria os municípios. Mas a proposta é omissa quanto à obrigatoriedade de os Estados redistribuírem 25% dessa compensação aos municípios.
Não que a proposta seja desfavorável aos municípios. É possível, em certos cenários e hipóteses, que seja até favorável, principalmente, no que se refere a repasses do novo Imposto Seletivo federal. No entanto, com a falta de representação nos órgãos colegiados e com sua exclusão do mecanismo de compensação, ficarão os municípios excessivamente expostos aos riscos de uma radical mudança do sistema tributário.
Os pontos negativos ou duvidosos sugerem aperfeiçoamentos. Exemplo: autorização constitucional para que o IPTU possa ser progressivo ou seletivo, na forma estipulada em lei municipal. Ou, mais relevante ainda, a integração do ISS com o novo ICMS por meio de convênios entre os Estados e seus municípios, que contenham incentivos à arrecadação municipal.
Das várias propostas, essa pode ser considerada favorável aos municípios, desde que aperfeiçoada em alguns pontos. Principalmente, a reforma tributária se deve dar sob a égide de uma visão clara e consensual de pacto federativo; de uma percepção nítida dos deveres e direitos dos entes federados; e da consciência dos valores democráticos associados a um Poder Público local transparente, competente, sensível às aspirações da comunidade e aparelhado o suficiente para atender às suas necessidades.
- OSMAR DIAS é senador do PSDB-PR

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