Não se toca nas leis senão com mãos trêmulas. A advertência lavrada nas ‘‘Cartas Persas’’, por Charles Louis de Secondar, Barão de Montesquieu, sobre o respeito devido às normas jurídicas, tem sido ignorada no Brasil, levando-se em conta a facilidade com que alteramos, emendamos, suprimimos, desconhecemos e violamos disposições constitucionais e legais.
Alguns estatutos antigos, como o Código Comercial, de 1850, o Civil de 1916, o Penal e o de Processo Penal, de 1940 e 1941, a Lei de Introdução ao Código Civil, de 1942, a Consolidação das Leis do Trabalho, de 1943, apesar das cicatrizes continuam mostrando-se fortes o bastante para resistirem às propostas de demolição.
É curioso, nesse sentido, observar a quantidade de decretos-leis baixados por governos autoritários recepcionados pelas Constituições de 1946 e 1988, vigentes e úteis à sociedade. Muitos, de má qualidade e repulsivo caráter arbitrário, não sobreviveram à transição para a democracia, como aconteceu com o Decreto-lei 477, de 1969, e a série de decretos-leis salariais, iniciada em 1966. Outros, entretanto, solidificados com o decorrer dos anos, se impuseram pelas qualidades ou defeitos, imaginando-se que os aguarda duradoura existência.
O Vade-Mecum, de Osny Duarte Pereira, indica a existência de decretos-leis na vigência da Constituição de 1891, como o de nº 149-B, baixado em 2 de julho de 1893, dispondo sobre títulos ao portador e debêntures. Com as características que conhecemos, esta modalidade anômala de legislação foi adotada pela Carta Constitucional de 1937, afastada pela Constituição de 1946 e reintroduzida pela de 1967/1969. A crença na ingovernabilidade, sem dispor o Executivo de algum poder discriminário, fez com que a última Assembléia Nacional Constituinte aprovasse a inclusão da ‘‘medida provisória’’ na Constituição, facultando ao Presidente da República baixar normas com força de lei em situações de ‘‘relevância e urgência’’.
Entre o decreto-lei e a medida provisória, a balança pende, apesar de tudo, favoravelmente ao primeiro. Com efeito, na Carta de 1937 o decreto-lei baixado entrava em vigor, dispensando manifestação do legislativo. Na Constituição de 1967 e sua Emenda nº 1/69, o decreto-lei passou a ser normalmente aprovado por decurso de prazo, uma vez que a ausência de manifestação do Legislativo, dentro dos prazos previstos, implicava na confirmação, a teor do disposto pelo art. 55, 1º, combinado com o art. 51, 3º.
Governos autoritários e democráticos se deram bem com os decretos-leis. Nunca sucedeu, entretanto, o que hoje se passa com as medidas provisórias, as quais, não sendo convertidas no prazo de trinta dias, conforme exigência do art. 62 da CR e seu parágrafo único, ao invés de reverterem ao limbo do esquecimento, entram em processo de sucessivas reedições, nem sempre fiéis à redação original.
Pesquisando no Senado Federal, verifiquei haverem sido baixadas 457 medidas provisórias, somando as edições e reedições o número de 2.728 e de alterações 289. Apenas 337 dessas medidas foram elevadas à categoria de leis. A MP que dipõe sobre a participação dos trabalhadores nos lucros ou resultados das empresas, por exemplo, está na 48ª versão, sendo constantemente modificada.
Teria o Presidente da República amplo domínio do conteúdo das medidas provisórias que assina e modifica? Teria ciência das inserções de matérias estranhas, em desacordo com a emenda e a finalidade original da medida? Como integrante do Tribunal Superior do Trabalho carrego a responsabilidade de conhecer e aplicar normas de direito material e processual, interpretando dispositivos com força de lei em vigor. A velocidade com que se editam, reeditam e alteram medidas provisórias torna praticamente impossível acompanhar as flutuações dessa volátil legislação, cujos textos raramente são submetidos a estudos prévios, como sucede com projetos de lei.
Nas condições atuais não seria demasiado imaginar-se que a histórica tripartição dos Poderes da União, cada um deles atuando na esfera própria de competência de maneira independente e harmônica, segundo o clássico sistema de freios e contrapesos, poderá ceder espaço ao Executivo hipertrofiado, absorvendo funções do Legislativo e contestando o desempenho do Judiciário. Também é possível prever-se o arcabouço jurídico nacional progressivamente constituído pelas medidas provisórias com todas as consequências que disso poderão advir.
Lei boa é a que resultou de análises, críticas e sugestões de especialistas, assimilou as interpretações da jurisprudência, resistiu ao tempo e se integrou à cultura, sendo observada com absoluta naturalidade. A medida provisória, tal como posta em prática, não se ajusta, não se impõe, nem se consolida, provocando inquietamente sensação de improvisação e precariedade.
Seria recomendável cogitar-se de emenda modificativa dos arts. 59 e 62 da Constituição, no sentido da supressão da medida provisória, interronpendo-se sua utilização e se desenvolvendo ao Congresso Nacional a plenitude da competência legislativa. Acaso esta proposta seja considerada radical, em nome da governabilidade manter-se-ia a medida provisória, com os requisitos estabelecidos pelo art. 55 da Constituição de 1967 (Emenda nº 1/69), relativamente ao decreto-lei.
Desta maneira, havendo urgência ou interesse público relevante, facultar-se-ia ao Presidente editar medida provisória em matéria de: 1) segurança nacional; 2) finanças públicas, inclusive normas tributárias; 3) criação de cargos públicos e fixação de vencimentos.
A Medida Provisória teria força de lei pelo espaço de 60 dias. Inexistente manifestação conclusiva do Congresso, aprovando-a ou rejeitando-a, dentro desse período, seria permitida uma única reedição. Decorridos 120 dias, contatos da data da primeira publicação oficial, a MP converter-se-ia em lei, estabilizando-se as relações jurídicas dela decorrentes.
Baixada ou reeditada, a Medida Provisória seria insuscetível de emenda do executivo ou do legislativo, reservando-se, contudo, ao Presidente da República, o direito de retirá-la a qualquer momento. Finalmente, àquela que viesse a ser aprovada aplicar-se-ia a regra constante do art. 67 da Constituição, vedando-se nova edição na mesma sessão legislativa.
A estabilidade monetária gera condições para o desenvolvimento da economia. Ambas dependem, porém, da clareza e constância das instituições jurídicas. O capital (ao contrário do que ocorre com a força de trabalho) é móvel e covarde, buscando regiões que lhe ofereçam a máxima segurança. A fragilidade da Constituição aliada à utilização indiscriminada das medidas provisórias não contribui para o Brasil firmar o conceito de Pais seguro.
Almir Pazzianotto Pinto é ministro vice-presidente do TST

mockup