São Paulo, 03 (AE) - A guerra fiscal a longo prazo pode comprometer o federalismo brasileiro, conclui a economista Andréa Lemgruber Viol, que ganhou o IV Prêmio de Monografia do Tesouro Nacional. Segundo ela, cai a arrecadação tributária total dos governos nela envolvidos e, em decorrência, o nível dos bens e serviços públicos colocados à disposição da população também é reduzido. Assim, mesmo que cada governo, isoladamente, esteja agindo em prol de seus cidadãos, nenhum estará se preocupando com os benefícios ou malefícios que impõe sobre os cidadãos de outros governos.
O trabalho teve como objetivo estudar a competição tributária, definida como uma ação realizada por um governo que, mediante a utilização de mecanismos de natureza tributária, influencia as finanças públicas e o bem-estar dos cidadãos de outros governos.
De acordo com a pesquisadora Andréa Lemgruber Viol, os efeitos externos ficaram claros mediante o estudo do modelo de Gordon (1983), que identificou seis tipos distintos de impactos da ação competitiva de um governo sobre os demais: exportação de tributos, efeitos distributivos, congestionamento, efeitos indiretos sobre a arrecadação tributária, alteração dos custos públicos e efeitos sobre os termos de troca.
Andréa ressalta que uma retrospectiva histórica mostra que o atual processo competitivo é produto de uma paulatina deterioração da estrutura tributária do País, reflexo das próprias crises econômicas que o Brasil tem vivido nas últimas décadas. Em muitos aspectos, o atual sistema tributário nacional é menos neutro e detém maiores ineficiências do que aquele introduzido com a reforma tributária de 66.
Para ela, ficou demonstrado que as origens da competição interna da federação brasileira residem em fatores de natureza estrutural e conjuntural. Na primeira categoria, incluem-se a falta de solidez ou maturidade da própria estrutura federativa (que nem mesmo possui um fórum legal permanente onde os problemas da federação possam ser tecnicamente discutidos), o desenho do sistema tributário nacional (especialmente no que concerne à competência tributária do ICMS e à adoção do regime da origem) e a inexistência de uma política industrial efetiva (que tem levado os estados a se utilizar da tributação como o principal instrumento de atração de investimentos).
Na segunda categoria, a dos fatores conjunturais, a pesquisadora identificou que a retomada do fluxo de investimentos estrangeiros, o crescimento econômico proporcionado pelo Plano Real e a crise fiscal dos estados contribuíram para que diversos estados entrassem na disputa pela absorção desses novos investimentos.
"A competição tributária vertical originou-se, sobretudo, na crescente descentralização que ocorreu nas últimas décadas no País (que culminou com a Constituição de 88), conjugada com a crise fiscal da União", aponta Andréa. "Esse tipo de competição tem ocorrido mediante a substituição de tributos partilháveis, isto é, daqueles que entram na composição dos fundos de transferência, por contribuições sociais, que não podem ser repassadas a estados e municípios. Em decorrência, houve uma crescente retração do volume dos recursos que deveriam ser repassados a Estados e Municípios, diminuindo a receita disponível potencial dos governos subnacionais."
De acordo com ela, essa situação tem implicado ineficiências ao sistema tributário nacional. Primeiramente, ao se privilegiar contribuições sociais, optou-se por tributos distorcivos, incidentes em cascata. A pesquisadora avalia que a participação de contribuições sociais na carga tributária brasileira atingiu níveis semelhantes aos dos países europeus, sem, no entanto, ter o retorno em termos de serviços públicos desejado."
"Em segundo lugar, devido à redução da receita disponível dos Estados e municípios, é bem provável que tenha ocorrido diminuição do bem-estar social em alguns governos subnacionais, decorrente da queda ou realocação dos serviços públicos na jurisdição, caso a União não tenha investido o mesmo montante que seria aplicado pelo governo local", ressalta.
Por sua vez, diz a especialista, a competição tributária horizontal tem por objetivo a concessão dos mais diversos tipos de benefícios tributários e financeiros às empresas, de modo a atrair investimentos privados, sobretudo os estrangeiros. "Pode-se afirmar que o Brasil está utilizando a política tributária como substituta da política industrial, substituição essa que pode se revelar danosa à arrecadação global da federação e à alocação ótima dos investimentos dentro do País."
De fato, de acordo com o modelo de simulação desenvolvido neste trabalho, o processo competitivo brasileiro implica, em geral, uma perda de bem-estar social para a população como um todo, o que está plenamente de acordo com os resultados previstos pela teoria econômica. Isso porque, quando a competição ocorre para investimentos já instalados ou que certamente serão destinados ao País, o estado competidor tem que renunciar uma parte de sua arrecadação para atrair o capital privado. Ademais, há uma perda de eficiência alocativa, já que o capital passará a se instalar em um estado que não apresenta os melhores índices de competitividade sob condições normais de concorrência, justamente porque necessita renunciar parte de sua arrecadação para se tornar competitivo.
Por último, diz a autora, também buscou analisar outros impactos da "guerra fiscal" na economia brasileira. Quanto aos possíveis efeitos distributivos, constatou-se que os estados mais pobres poderão estar em desvantagem relativamente aos mais ricos, pois, em geral, terão que abrir mão, proporcionalmente, de uma maior parcela de sua arrecadação para atrair o investimento desejado. No que se refere ao efeito congestionamento, é possível que o processo competitivo esteja ajudando a interiorizar a estrutura produtiva do País, o que tem um impacto positivo na minimização dos custos de aglomeração das grandes cidades, especialmente São Paulo. Além desses, poderão ocorrer efeitos sobre a arrecadação tributária que, em um primeiro momento, do ponto de vista do Estado competidor, deverá ser diminuída, mas que poderá ser recuperada no futuro, quando cessar a concessão dos benefícios fiscais.
O grande problema, no entanto, é a falta de avaliações de custo-benefício que possam mensurar quanto os cidadãos atuais estão renunciando de seu bem-estar em prol dos cidadãos futuros.
Ao final do trabalho, a pesquisadora salienta que a mais importante recomendação a ser deixada por este trabalho é a de que os governos passem a calcular e divulgar os custos e benefícios do processo competitivo. "Especialmente no que se refere ao Brasil, não se pode tolerar que os governos continuem a competir sem, ao menos, possuir um orçamento realista de renúncia tributária, sem apresentar uma análise efetiva dos impactos esperados do novo investimento atraído (em termos de perda de arrecadação, geração de empregos, impacto ambiental, etc.) e sem possuir estimativas dos efeitos da guerra fiscal sobre a federação brasileira, isto é, sem se atentar para a importante questão das externalidades."

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