São Paulo, 23 (AE) - A íntegra da "Análise do Substitutivo do Relator da Reforma Tributária" elaborada pelo Ministério da Fazenda e divulgada hoje no seu site da Internet:
"A Proposta de Reforma Tributária do Relator Mussa Demes encerra vários problemas estruturais e operacionais, que podem comprometer a eficiência do Sistema Tributário Nacional. É preciso ter claro que a tributação do consumo envolve um montante de R$ 140 bilhões (mais da metade da carga tributária brasileira) - um valor substancial de recursos que deve ser tratado com extremo cuidado, sob pena de tornar francamente vulnerável a política de equilíbrio fiscal. A reforma tributária brasileira deve, necessariamente, ser realizada de forma meticulosa, calculada, minimizando os riscos de transição entre os sistemas. Deve, também, fundamentar-se em um modelo teórico consistente e observar, atentamente, os aspectos operacionais da administração tributária e os custos públicos e privados da tributação.
Nesse sentido, o Substitutivo do Relator deixa a desejar, pois está estruturado sobre um modelo pouco comprometido com a eficiência e simplicidade do sistema tributário, além de conter outros vícios que obstaculizam uma boa gestão tributária.
A seguir, são apontados os principais impactos da proposta do Relator. 1- Impactos Fiscais Imposição de perdas aos Estados O modelo proposto, à luz das alíquotas admitidas na formulação do Relator
gera alta instabilidade na determinação das receitas de cada nível governamental, bem como na partilha tributária. A multiplicidade de alíquotas e a geração de acúmulo de créditos (que não deverá ocorrer de forma balanceada entre os Estados) produzirão um cenário altamente instável para as finanças públicas estaduais. O Relator não apresentou estimativas dos impactos da proposta sobre os Estados, mas simulações do CONFAZ (Conselho Nacional de Política Fazendária) apontam para uma grande variabilidade de perdas e ganhos entre os diversos governos estaduais. Conforme apresentado em anexo, a falta de um mecanismo efetivo de equalização impõe perdas de cerca de 95% para Tocantins, 61% para Rondônia, 41% para o Mato Grosso e 17% para a Bahia, apenas para citar alguns exemplos.
É importante notar que não é legítima a afirmação de que, em nível agregado, as perdas seriam compensadas com os ganhos de outros Estados, pois, em casos como esses, a média não tem nenhum significado. As perdas substanciais impostas a determinados Estados vão, necessariamente, desequilibrar suas finanças públicas, compromentendo seus níveis atuais de despesas. Dada a rigidez dos gastos, a conta, normalmente, é coberta pela União, mediante repasses adicionais de recursos. Por outro lado, os Estados que obtêm ganhos com a proposta apenas adequam seus gastos ao novo nível de receitas. Assim, um modelo como o proposto acarreta, em última instância, um aumento do desequilíbrio fiscal do País.
Partilha indeterminada - Além do desequilíbrio em termos de arrecadação própria, o modelo gera uma partilha instável, porque ocorre ex-post, contrariando a tradição federativa brasileira. De fato, o montante de recursos a serem repartidos entre a União e os Estados passa a depender das alíquotas a serem fixadas - e alteradas - por resolução do Senado Federal. Qualquer alteração de alíquota introduz modificações na partilha tributária. Em consequência, o sistema proposto implica danos fiscais irreparáveis, pois, caso os Estados saiam favorecidos na partilha, a União arca com prejuízos irrecuperáveis, com diminuição permanente de sua receita disponível. Por outro lado, na hipótese de a União ser favorecida, os Estados demandarão compensação das perdas. Em outras palavras, haverá, no País, um federalismo concorrencial, onde o que é melhor para um nível de governo é, necessariamente, pior para o outro. Não há como haver eficiência na arrecadação de um imposto sujeito a tamanha competição interna. Essa situação é agravada pela introdução de novo dispositivo de partilha, onde o volume a ser transferido pela União é função da arrecadação estadual do imposto (art. 159
Ê 2º do Substitutivo). Isto é, quanto mais os Estados arrecadarem, maior a transferência de recursos por parte da União, o que é um verdadeiro contrasenso. Isso porque em um sistema onde é permitido que os Estados aumentem suas alíquotas em até 20% basta que esse aumento ocorra para que os Estados arrecadem mais de forma própria, deixando menos espaço para a União arrecadar, já que a carga tributária tem limite. No entanto, a União, que já teve as suas receitas próprias reduzidas, ainda terá que arcar com a transferência de um montante ainda maior aos governos estaduais e municipais . Portanto, a proposta introduz uma partilha inadequada, concorrencial, com efeitos negativos para a União. É necessário salientar, admitidas essas hipóteses, que remanescem, como formas compensatórias - e indesejáveis - desses desequilíbrios, a sonegação de impostos ou a elevação dos níveis de preços. 2- Impactos sobre o Contribuinte Complexidade do sistema Indubitavelmente, uma das maiores críticas em relação ao atual sistema tributário é a sua complexidade, que induz, muitas vezes
à própria evasão não-intencional, além de onerar os custos da tributação. Em decorrência, é consenso que a busca da simplificação é condição essencial para uma tributação mais eficiente e justa, facilitando o cumprimento das obrigações tributárias pelo contribuinte, e o próprio controle fiscal por parte da administração tributária. No entanto, contrariando essa tendência mundial, o Substitutivo agrava a complexidade do sistema tributário brasileiro, impondo ao contribuinte, inclusive, situações fiscais que podem comprometer sua liquidez financeira, além de obrigá-lo a manter contabilidades separadas, relativamente a tributos de mesma natureza, de modo a atender níveis governamentais distintos. Em verdade, o modelo proposto, em vez de primar pela simplificação e racionalização do sistema, acaba por torná-lo ainda mais complexo, principalmente ao admitir a instituição de até seis tributos sobre o consumo: IVA, federal e estadual; Imposto sobre Combustíveis, federal e estadual; IVV municipal e contribuições sociais.
Multiplicidade de alíquotas do IVA - O defeito crucial do modelo reside na sistemática de cobrança e partilha do IVA, que passaria a ser o principal imposto da federação brasileira. Tecnicamente, recomenda-se que um imposto sobre o consumo tenha alíquota uniforme, implicando administração simples, de baixos custos, e, sobretudo, concedendo transparência ao consumidor. O Substitutivo vai contra essa tendência, abrindo espaço para a existência de até 16 alíquotas, a saber: padrão, reduzida, ampliada, especial e quatro seletivas (incidindo sobre fumo, bebidas, energia elétrica e comunicações), todas com contrapartida federal e estadual. Além disso, para agravar a situação, permite-se que cada Estado aumente sua alíquota em até 20%, possibilitando, no limite, a convivência mútua de um grande número de alíquotas. Em virtude disso, o Substitutivo mantém um dos maiores defeitos da atual tributação do consumo no Brasil: a complexidade e a falta de transparência para o cidadão.
Quanto à multiplicidade de alíquotas, é importante destacar que não é possível fazer previsões de arrecadação para um IVA que não tenha alíquota única, pela inexistência de dados de arrecadação do ICMS por produto, exceto em relação a alguns bens ou serviços que estarão sujeitos à alíquota seletiva. Mais do que isso, a coexistência simultânea de alíquotas variadas pode gerar créditos não estimáveis do imposto, impossibilitando uma simulação minimamente precisa. Assim, a simulação feita pelo Relator deve ser vista apenas com um exercício, guardando pouca relação com os resultados que o novo sistema produziria.
À guisa de exemplo, vale a pena realizar um exercício de simulação com as alíquotas admitidas. Com efeito, a alíquota estadual do IVA, denominada padrão, será de, pelo menos, 15%, com possibilidade de ser aumentada em até 20%, isto é, para um patamar de 18%. A alíquota federal, para assegurar a mesma receita da União, também deverá estar em torno dos 15%, pois, afinal as receitas a serem substituídas giram em torno de R$ 65 bilhões tanto para os Estados como para o Governo Federal. Assim
a alíquota padrão total do IVA deverá ser de cerca de 33%, valor superior à alíquota média de 22% encontrada pelo Relator. A partir do quinto ano da Reforma, o valor do imposto deixará de integrar a sua base de cálculo, o que pode significar duas coisas: ou a arrecadação cairá na exata proporção da alíquota ou a alíquota será majorada na proporção necessária para manter a arrecadação, isto é, deverá ser fixada em torno de 50%. É evidente que essas alíquotas são contabilmente equivalentes (33%
"por dentro", e 50%, "por fora").
Contudo, a alíquota "por fora", para fins de comparação, é o modelo preferido internacionalmente, e somente ela é comparável à alíquota da COFINS. Isto posto, não é preciso salientar a impropriedade de se ter um IVA incidente à uma alíquota nesse patamar, algo totalmente fora do padrão internacional de tributação do valor agregado.
Acumulação de créditos - O modelo do IVA dual é tecnicamente frágil e introduz no sistema brasileiro dificuldades administrativas incontornáveis. O mecanismo adotado pelo modelo (redução a zero da alíquota estadual nas operações interestaduais e seu acréscimo à alíquota federal) gera um acúmulo inadministrável de créditos e débitos, sem apresentar soluções operacionais que sejam viáveis. O argumento de que acúmulo de crédito é algo comum em qualquer IVA do mundo, sendo resolvido mediante ressarcimento, é enganoso, pois os modelos de IVA atualmente em vigor geram créditos, como exceção à regra geral, quase sempre na exportação. Por outro lado, o modelo proposto apregoa algo muito diferente: a geração de créditos em operações internas e interestaduais, como regra do sistema, em volumes substanciais, que levarão à instalação da "indústria de créditos frios", ou seja, induzindo à sonegação e comprometendo a atuaçã o da administração tributária.
Quanto ao contribuinte, terá que desembolsar quantias expressivas para pagar um imposto do qual tem crédito, mas que não pode compensar, enquanto espera seu ressarcimento. Vale mencionar que isso será, de forma geral, o que acontecerá com grande parte dos contribuintes que compra fora e vende dentro do respectivo Estado. Ao adquirir seus insumos, o contribuinte terá crédito federal; ao vender suas mercadorias, terá débito estadual. Sem compensá-los, rapidamente o crédito do IVA se transformará no maior ativo da empresa. O débito do IVA, porém, sem crédito correspondente, equivalerá à cobrança de um imposto sobre o faturamento à alíquota efetiva de cerca de 30%. Em outras palavras, é como se a alíquota da COFINS fosse multiplicada por dez. Com isso, o contribuinte ver-se-á na incômoda e injusta situação de financiar o Estado, sendo, ao mesmo tempo, seu credor, pois lhe é indiferente a distinção entre níveis de governo. Não é preciso dizer que tal sistemática pode, literalmente, quebrar empresas no primeiro período de apuração do imposto.
É possível demonstrar os efeitos perversos da acumulação de créditos e débitos para o contribuinte mediante um exercício de simulação. A partir de um conjunto de seis equações paramétricas
que fornecem o valor dos débitos, créditos e saldos na conta-corrente do ICMS federal e estadual, é possível mensurar o impacto do modelo proposto sobre a liquidez das empresas. As hipóteses adotadas, caso créditos e débitos fossem compensados, levariam o contribuinte a pagar 2,46% de seu faturamento a título de imposto. No entanto, sem a compensação, chega-se a casos extremos, como no caso da empresa que compra tudo de fora do Estado e vende tudo no Estado (situações típicas dos contribuintes de estados fortemente consumidores), onde haveria um crédito federal de 15,55% e um débito estadual de 18%. Isto é
a empresa terá que desembolsar quase nove vezes o valor que pagaria no sistema tradicional, além de arcar com um crédito de 15% de seu faturamento, que não será ressarcido imediatamente. Em suma, o efeito é devastador, gerando um problema de liquidez da ordem de 30% do faturamento. Efeitos da mesma ordem ocorrem no caso inverso, contribuintes que compram tudo de dentro do estado e revendem para fora do estado, que estarão sujeitos a um crédito estadual de 16,36% e um débito federal de 18,82% do faturamento.
Não restam dúvidas de que a Proposta busca alternativas para contornar esse problema, como permitir a consolidação dos saldos do contribuinte em todos os seus estabelecimentos situados no mesmo Estado (art. 77, inciso VII). Não obstante, é preciso deixar claro que isso não resolve, absolutamente, o problema, pois há vários setores, como o de vendas a varejo de automóveis, que não se beneficiarão dessa sistemática. Estimativas preliminares realizadas para esse setor apontam que seu faturamento foi de R$ 36,3 bilhões em 1997. A partir da incidência de uma alíquota estadual de 15% e federal de 7% (totalizando a alíquota de 22% como consta da simulação do Relator), ocorrerá que a concessionária poderá chegar a pagar uma alíquota de quase 18% do faturamento, e ter que aguardar compensações de cerca de 11%.
Dificilmente, uma concessionária terá caixa para despender tal percentagem de suas ve ndas a título de pagamento de imposto
enquanto aguarda a restituição federal.
Além disso, a possibilidade de compensação dos créditos federais do IVA com o Imposto de Renda e Contribuições Sociais, bem assim as contribuições de intervenção ambiental ou no domínio econômico ou, ainda, de interesse de categorias profissionais ou econômicas, é operacionalmente inócua e conceitualmente equivocada. Dados da declaração de Imposto de Renda/98 indicam que o total de imposto pago (IRPJ e CSLL) representa apenas 1,75% da receita das empresas. De fato, metade das empresas sujeitas ao lucro real tem prejuízo. Quanto ao lucro presumido, as alíquotas nominais estariam ente 2% e 8% das receitas das empresas. Então, não é preciso dizer que uma tributação do faturamento, a alíquotas que serão de, no mínimo, 30%, não terá como ser compensada com um imposto que equivale a, efetivamente, menos de 2% do mesmo faturamento. Isto é, no limite, a compensação do IVA aniquilaria a arrecad ação do IRPJ, apesar de que a União ainda teria que transferir recursos desse imposto ao FPE e FPM, independentemente da compensação.
Cabe, ademais, observar que as contribuições sujeitas à compensação com o IVA federal têm, por definição, o produto da arrecadação vinculado ao objeto da intervenção. Portanto, admitir essa compensação constitui grave equívoco conceitual, porque desnatura a finalidade da contribuição. 3- Impactos sobre o Consumidor Aumento de carga tributária - As simulações do Relator apontam para um acréscimo de receitas, caso o novo modelo seja adotado, de cerca de R$ 6 bilhões, ou 0 6% do PIB. Isto é, o Relator admite, explicitamente, um aumento de carga tributária, a ser suportada pelo consumidor, em função de preços mais altos. Dessa forma, eventuais conflitos federativos e problemas com a destinação de recursos são resolvidos às custas dos contribuintes. Apesar disso, o modelo não conseguiu evitar perdas substanciais de arrecadação para determinados Estados, conforme já citado. Além do mais, a falta de previsão de um sucedâneo da CPMF transfere um ônus tributário
que recairia, em boa parte, sobre o setor informal, integralmente para o consumidor, que já arca com uma das maiores tributações indiretas do mundo.
Impacto sobre os preços relativos - Em qualquer sistema tributário, existem apenas três tipos de contribuintes: o trabalhador, o investidor e o consumidor. A Reforma Tributária que o Brasil vem debatendo, já há alguns anos, restringe-se ao último tipo, sem dúvida já extremamente sacrificado por essa alta incidência indireta. O que, então, fará a reforma a seu favor? Ao se ter presente que o governo não pode abrir mão de receitas, o efeito final para quem efetivamente paga a conta será apenas uma modificação nos preços relativos. Alguns produtos ficarão mais caros e outros mais baratos, e nada mais. Isso porque os preços atualmente vigentes no mercado brasileiro são fruto de um sistema tributário caótico, com uma série de distorções, concessões gratuitas de benefícios fiscais e alíquotas múltiplas. Em decorrência desses fatores, a carga tributária setorial varia, atualmente, de 1% a 44%. Ao se reformar o sistema tributário, haverá alterações na carga tributária setorial, impactando os preços relativos. A depender dos preços que venham a ser afetados e de sua importância na composição dos respectivos índices, é razoável supor significativos impactos inflacionários. Essa é uma realidade de qualquer reforma, especialmente no modelo proposto pelo Relator, pois tem o agravante de gerar um deslocamento para cima da curva de preços relativos, por conta do aumento de carga tributária que propõe.
4-Críticas às Simulações do Relator - Qualquer análise das simulações do Relator fica restrita a questões mais gerais pelo fato de não haver metodologia explicitada e, sobretudo, por serem os cálculos uma simples adaptação dos modelos quantitativos elaborados pela Secretaria da Receita Federal e pela Comissão Técnica Permanente do ICMS (COTEPE/CONFAZ). No entanto, alguns pontos devem ser salientadas . Não foi excluído da base do IVA o valor adicionado dos setores inexplicavelmente imunes ao tributo, quais sejam, a prestação de serviços de navegação aérea e marítima e os serviços de radiodifusão sonora e de transmissão de sons e imagens, de recepção livre e gratuita. O valor adicionado líquido de tributos desses setores é estimado em R$ 5,6 bilhões, implicando alíquotas subestimadas.
Foram utilizadas diferentes fontes para compor uma base única, as quais não utilizam os mesmos conceitos, ou seja, não são necessariamente comparáveis entre si. Assim, a base dos "seletivos" utilizada, cuja fonte é a SRF, não apresenta a mesma metodologia de estimação da base serviços, cuja fonte é a COTEPE, o que gera distorções na análise. Os dados não podem ser meramente transpostos ao modelo do Relator.
Assim, a base dos chamados "seletivos" está equivocada, tendo em vista que os conceitos utilizados pela SRF não se aplicam diretamente ao substitutivo do Relator. Tal impropriedade resulta na necessidade de alíquota padrão maior do que a apresentada pelo Relator, sob pena de não se alcançar a arrecadação esperada.
A definição de alíquota média para os "seletivos", tal como consta nas projeções do Relator, não faculta conclusões confiáveis. Tais setores apresentam estrutura tributária e capacidade contributiva totalmente distintas entre si. Hoje, quase 70% do preço final dos cigarros é tributo, o que não é válido para os demais setores. Assim, a definição das alíquotas "seletivas" deve se pautar pela atual capacidade de contribuir de cada setor individualmente, sob pena de se reduzir drasticamente a carga impositiva para uns e inviabilizar a atividade de outros. Não se pode calcular uma alíquota média para os "seletivos", que possuem base de cálculo e métodos de apuração distintos, e acreditar que vai gerar a arrecadação esperada. (segue)

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